Борьба с коррупцией ничего не изменит?
Мы с вами начали разбирать различные популярные и простые рецепты борьбы с коррупцией, начинающиеся обычно словами «Да надо просто...!». Продолжим эту тему, используя в качестве примеров свежие веяния антикоррупционной моды. Вы, возможно, забыли, что в стране у нас идет борьба с коррупцией. Напоминаю: идет. Это значит, что раскручивается пара банальных и безобидных идей. О них пишут газеты, галдит радио, мигает телевизор. И ничего не меняется, и меняться не будет. Вот первый пример. Сейчас у всех на слуху кампания по декларированию доходов должностных лиц.
Президент Медведев (лично!) огласил свои доходы, показывая положительный пример остальным, столь же обездоленным рыцарям служения Отечеству (дайте смахнуть набежавшую слезу...). И вот первый вопрос: «Нужно ли должностным лицам декларировать доходы?». Ответ: конечно, да. А тогда следующий вопрос: «Поможет ли это нам снизить коррупцию?». Ответ: конечно, нет. Давайте зададим себе третий вопрос: «А в чем смысл такой антикоррупционной меры, как декларирование доходов?» Ответ очевиден.
Мы хотим быть уверены, что чиновник живет по доходам и что эти доходы легальны. И мы хотим, чтобы чиновник знал, что мы всегда будем в курсе дела, живет он по своим легальным доходам или нет. И мы полагаем, что если чиновник будет это знать, то он поостережется воровать без меры. Потому что, если он все-таки попробует, то мы это выявим по разнице доходов и расходов и это послужит основанием для повышенного внимания к его персоне, каковое внимание может перейти в уголовное преследование, чреватое серьезным сроком и даже конфискацией незаконно нажитого имущества.
Вот так это выглядит в норме. Но посмотрим внимательнее. Вот что непосредственно следует из наших мечтательных рассуждений: чтобы нормы о декларировании доходов заработали, необходимо дополнить их действие целым рядом важных условий. Пройдемся еще раз вдоль построенной выше цепочки. Вначале все прекрасно: нам сообщают о легальных доходах должностных лиц, уверяя при этом, что иных доходов нет. Ну, хорошо, пускай. А как мы узнаем про расходы чиновников? Откуда? Кто нам об этом расскажет? Есть два варианта.
Первый: специальная служба отслеживает расходы чиновников. Была такая идея. Даже закон сгоряча приняли лет шесть назад - о контроле над расходами должностных лиц. А потом отменили, видимо, испугавшись самих себя (помнится, Талейран любил говаривать по таким поводам: «Бойтесь первых движений души - они самые благородные!»). О том, что на власть рассчитывать не приходится, свидетельствует еще одна подробность: сейчас постоянно поступают информация о том, что то или иное ведомство берет на себя тяжелую миссию - проверять декларации о доходах должностных лиц. Непонятно, в чем подвиг. Ну, забудет кто-то задекларировать разбитый и проржавевший папин «Москвич».
Ну и что? Важно другое: они не заикаются о намерениях проверять расходы. Все. Решено. На власть рассчитывать не будем. Но остается другая опция: о расходах чиновников нам расскажет зубастая пресса, эту информацию подхватит оппозиция, парламент поставит на уши правительство, и уличенные чиновники как минимум с позором уйдут в отставку. Правда, здорово? Но не про нас. Вы можете представить наши зубастые СМИ, которые расскажут нам об образе жизни и расходах, ну, скажем, г-на Суркова или г-на Сечина (это для примера, меня не интересуют эти господа, меня интересуют наши СМИ). А где оппозиция, которая побудила бы парламент поставить на уши правительство? Может, КПРФ? Или (не сочтите меня безумным) «Справедливая Россия»? Нет такой оппозиции. Но, предположим, что произошло маловероятное и на очередном правительственном часе в Госдуме представитель «Единой России» обратился от имени фракции к кому-то из вице-премьеров, исполняющих в зале заседаний надоевший ритуал, с гневной филиппикой по поводу расхождений между образом жизни и декларацией некоего, скажем, министра, ибо эти расхождения ранят душу честных единороссов. (Такой сюжет маловероятен, но не невозможен.
Он может стать частью борьбы между властными кланами.) Начнем с того, что такая ситуация настолько маловероятна, что таковая угроза не может рассматриваться нашими должностными лицами как реальная. Понятно, что такая угроза не может выполнять функцию превентивной меры. Ну, а если вдруг...? Примеры же известны. Вдруг цепочка, выстроенная нами выше, заработает и некий публично уличенный чиновник будет отдан начальством на поругание нашим славным правоохранительным органам? А ничего страшного! Самое неприятное, что ему грозит, это приговор, вроде «Пять лет условно», что происходит почти всякий раз, когда наши суды вдруг получают от прокуроров дела против «своих» - государственных мужей, стало быть. Общий вывод, который мы обязаны сделать из нашего незамысловатого анализа, очевиден: публикация деклараций должностных лиц не может служить мерой, сдерживающей и ограничивающей коррупцию. Причина - эта мера, чтобы стать продуктивной, не дополняется необходимыми условиями.
Прошу обратить ваше внимание, что эти условия сопрягаются с теми, о которых я говорил ранее, с необходимыми условиями любого эффективного противостояния коррупции, которые в совокупности называются просто - демократия (см. статью «Коррупция-17). Тем самым, мы еще раз получаем конкретное подтверждение этого общего, но важного тезиса. Справедливости ради надо сказать, что необходимость декларирования доходов оказала некоторое воздействие на широкие массы бюрократии. Я имею тому прямые свидетельства. Многие обеспокоены. Они не хотят без нужды обращать на себя внимание. Они готовы стать осторожнее.
Но в каком смысле? Готовы ли они ограничивать свои коррупционные амбиции? Отнюдь! Они будут тратить больше усилий на легендирование, прикрытие, зашифровку своих незаконных доходов. Это значит, что еще меньше времени и усилий они будут тратить на решение публичных задач. Следовательно, декларирование доходов в том виде и при тех условия, как оно вводится у нас, не только неспособно ограничить коррупцию, но, скорее, имеет потенцию повлиять на общее снижение управляемости страной.
Теперь рассмотрим другой пример. Он меньше на слуху, поскольку касается совершенно скучной материи методики законотворчества. Но этот сюжет безумно любим нашей бюрократией, почему - вы поймете позже. К тому же этот сюжет интересен сам по себе. Сначала краткая предыстория. Летом 1998 г. мы обнародовали первый большой доклад Фонда ИНДЕМ по проблемам коррупции «Россия и коррупция: кто кого?». Вы представьте себе: десять лет назад этот вопрос еще воспринимался вполне открытым. Теперь, увы, победитель определился. Но это a propo. В том докладе впервые была провозглашена идея, согласно которой нормы законов могут создавать благоприятные условия для коррупции. Поэтому предлагалось проводить анализ законов и законопроектов для выявления таких норм - «экспертиза на коррупциогенность».
Затем мы подготовили первую методику такой экспертизы и с 2000 г. начали ее применять. Постепенно идея привилась и «пошла в народ». Нашлись эксперты, юристы, продуктивно развивавшие и совершенствовавшие нашу методику. Большинство оседлало идею ради безобидной для властей имитации борьбы с коррупцией. Появилась и третья категория заинтересованных лиц: торговцы результатами экспертизы - антикоррупционная мера породила новый вид коррупционных услуг.
Но предположим, что все прекрасно и что вся страна в едином порыве взялась выявлять и исправлять коррупциогенные нормы в законах и законопроектах. Поможет ли это? Ответ - нет. Причин тому немало. Первая очевидна. Что толку в хороших нормах, если они либо извращаются, либо не исполняются, либо применяются избирательно в чьих-то корыстных коммерческих или политических интересах? Вторая причина более фундаментальна. Я не сторонник той точки зрения, согласно которой коррупциогенные нормы появляются исключительно в результате корыстных замыслов конкретных персон. Такое, конечно, бывает. Но основной источник систематического появления подобных норм иной - неэффективность самого процесса законотворчества. Обратите внимание.
Здесь еще одна иллюстрация одного из основных тезисов наших рассуждений о коррупции: коррупция всегда есть следствие некоторой неэффективности. В данном случае неэффективность законотворчества порождает коррупциогенные нормы, а они порождают коррупцию. Но в чем же, собственно, состоит неэффективность законотворчества у нас в стране? Перехожу к ответу. Во-первых, упомяну базовую политическую причину: политическая монополия в парламенте порождает некритичность этого органа к нормативным текстам, которые он порождает. А любой из нас знает: некритичное отношение к собственной работе снижает качество результата. Но и десять лет назад, когда в парламенте, как и в стране, не было явной политической монополии, качество законотворчества страдало, но по иным причинам. Каковы они? Дело в том, что палаты нашего Федерального собрания сами для себя устанавливают регламенты, задающие некоторую процедуру их работы, и легко сами же их меняют для своего удобства и под сиюминутные политические цели.
Итак, пункт второй: у нас отсутствует эффективная, жестко регламентированная и исполняемая процедура подготовки и принятия законов. Подчеркну: процедуру в сфере законодательства можно уподобить технологии в сфере материального производства. И то, и другое призвано обеспечить стандарты качества. Идея принятия закона о принятии законов, выдвинутая Администрацией Ельцина в 1994 г., до сих пор не реализована. Власть не хочет сковывать себя излишними процедурными ограничениями. В-третьих, наши законодатели не только не любят процедур для себя, но и не очень стремятся разрабатывать процедуры для других.
Поэтому наши законы больше напоминают законы-пожелания, нежели законы-процедуры. Вы же сами понимаете: гораздо легче и приятнее прописать в законе какое-нибудь светлое пожелание, чем разработать эффективную процедуру. Поэтому наши законы пестрят так называемыми отсылочными нормами. Такими нормами законодатели передают право устанавливать процедуры подзаконными актами, принимаемыми, например, правительством.
Но чиновники, разрабатывая процедуры в условиях закрытости и отсутствия конкуренции, склонны внедрять процедуры не только малокачественные, но и удобные для них самих и не удобные для граждан, а это создает барьеры для последних, а значит - условия для коррупции. Когда же надо прописывать процедуры не для граждан, а для самих себя (скажем, в законах о функционировании ведомств), тут уж чиновники совсем распоясываются и создают для себя неограниченные процедурные свободы, что также чревато коррупцией. Я бы мог продолжить сей список, но полагаю, что идея уже ясна. Она может быть сформулирована так. Экспертиза законов и законопроектов на коррупциогенность - это, если прибегнуть к производственной метафоре, своеобразный Отдел технического контроля (качества продукции). Но сей отдел теряет смысл, если результаты его работы не замыкаются на Отдел главного технолога, который должен совершенствовать технологию производства продукции; в нашем случае - процедуры законотворчества. Какой смысл контролировать наличие брака в продукции, если поток этого брака не иссякает и мы ничего не предпринимаем, чтобы его уменьшить? Итак, мы еще раз убедились, что изолированные меры не работают, если они не включены в определенную систему.
Но тема эффективности законотворчества поучительна еще и другим. Она выявляет иные крайне интересные сопряжения. Первый пример: исследованиями установлено, что низкое качество избирательной системы способствует росту коррупции. В частности, речь идет о таком свойстве избирательной системы, как степень подотчетности депутатов избирателям, которая обеспечивается той или иной избирательной системой. Теперь мы можем увидеть, как работает это общее положение.
Если депутаты не подотчетны избирателям, то, создавая законы, они слабо ориентируются на интересы граждан. Тогда законы автоматически насыщаются нормами, работающими на интересы власти, бюрократии, а это создает условия для коррупции. Второй пример: неэффективность законотворчества порождает плохие законы. Последние, будучи с очевидностью дурны, систематически поправляются дополнениями, изменениями, поправками. Сей факт создает атмосферу нестабильности законодательства. Такая атмосфера порождает дополнительные условия для ухода бизнеса в тень (это результат одного из наших исследований). Но чем больше теневая экономика, тем больше уровень коррупции.
Мы видим, что те или иные проявления коррупции включены в разветвленную сетевую структуру причин и следствий, без понимания которой невозможно продуктивное противодействие коррупции. Мы продолжим эту важную тему в следующей статье. Ведь такой сети должна противостоять сеть (система) взаимосвязанных мер противодействия коррупции.
Автор Георгий Сатаров
www.anvictory.org
Ответ: Борьба с коррупцией ничего не изменит?
Письмо первое
Уважаемый Дмитрий Анатольевич,
как-то мне прислали ссылку на Вашу статью. Первую статью, которую президент России написал специально для интернет-издания. Я прочел ее по адресу http://www.vz.ru/politics/2009/9/10/326117.html. Ваши слова и призывы вдохновили меня написать письмо по указанному в статье адресу.
Как ни странно, я бы хотел обратить Ваше внимание на те вещи, с которыми Вы лично сталкиваетесь ежедневно, скорее даже ежеминутно, но которые недоступны обычным гражданам нашей страны. Я имею в виду роскошь.
Вам не кажется странным, что на фотографии к статье, где Вы предлагаете бороться с коррупцией (и прочими бедами) за процветании нашей страны, на рабочем столе президента стоит компьютер Apple? Я могу ошибаться, но разве есть ноутбуки дороже? Большую часть цены этого устройства составляет престиж. Для того, чтобы читать новости в интернете я могу посоветовать на выбор десятки моделей нетбуков, которые стоят в 10 и более раз дешевле!
В какой момент мебель из драгоценных пород дерева с отделкой из золота, машины класса премиум и прочие роскошные вещи стали для наших чиновников обыденной нормой? Вполне возможно, что наши чиновники берут пример с Вас лично, и безукоризненно следуют ему. Может быть пора показать всем пример рационального расходования бюджетных средств?
Недавно стало известно о том, что министерство МВД решило закупить себе за наш счет роскошной мебели на 25 млн. рублей. На сайте госзакупок можно прочитать, например, что кровать должна быть из массива европейской вишни, декорирована ручной резьбой и покрыта у изголовья и изножья тонким слоем золота — 24 карата, т. е. высшей, 999-й пробы. Аналогичные требования и к другим составляющим интерьера. Смею предположить, что Ваши личные апартаменты обставлены не хуже.
Вот скажите, золотая кровать действительно способствует более качественному сну? Или может быть ручная резьба по дереву добавляет для кровати какой-то новый функционал?
МВД заявило в свою защиту, что эти кровати нужны для иностранных гостей. Простите, конечно, но мне кажется зарплаты учителей и учебники в школах важнее. Зачем пытаться производить впечатление богатой и роскошной страны, если у нас люди живут бедно, а многие ведут нищую жизнь? Не стесняйтесь своих граждан, покажите нашим замечательным иностранным гостям, как у нас на самом деле обстоят дела, обставив подобные приемные по средствам. По тем средствам, которые наша страна может себе позволить.
Почему некие иностранные гости для нас важнее собственных граждан? Они не смогут спать на кроватях из IKEA? Не смогут открыть шкаф, если у него нет золотой ручки? Очевидно, что начальнику МВД не нужна для исполнения служебных обязанностей аудиосистема из 8 динамиков в машине, а министры вполне могут спать и на обычных кроватях. Подобная трата бюджетных средств недопустима и по сути преступна. Это откровенная коррупция, т.е. использование своего служебного положения в личных целях, т.к. подобные траты никак не пересекаются с нуждами нашего населения.
Если Вы действительно радеете за процветание нашей страны, за борьбу с коррупцией, то запрет на покупку роскоши за государственный счет должен быть одним из Ваших первых указов. Осмелитесь ли Вы на такой шаг, или личная золотая кровать для Вас дороже?
14.09.2009
Письмо второе
Уважаемый Дмитрий Анатольевич,
Вы пока что не ответили и, наверное, так и не прочитали мое первое письмо. Впрочем, это не мешает написать мне еще одно.
Хочу написать Вам о том, что сейчас я коплю на машину. Сегодня ее стало намного сложнее купить, ведь пошлины на все ввозимые машины значительно возросли, а рубль ослабел на 30%. Не то чтобы я против этого, ведь я отлично понимаю, что все эти меры важны для производителей в России, просто моя зарплата не успевает расти такими же темпами, как дорожают машины. Собственно, поэтому я и коплю.
Еще я подумываю взять машину в кредит, хотя ставки по кредитам слишком сильно выросли. Поэтому я очень обрадовался, когда узнал о программе льготного кредитования. Я прочитал, что на эту программу выделили в 2009 г. 2 миллиарда рублей, но т.к. она не слишком хорошо работает, то в итоге сумма сократилась до одного миллиарда. Мне сложно сказать, много это или мало, можно ли ее было сделать лучше. Но недавно я сравнил эту сумму с другими расходами, тоже на автомобили.
Не так давно я прочитал статью в "Ведомостях", о том, что для правительства купят новые машины. Вам не кажется странным, что на субсидию автокредитов для всего населения страны выделяется 1 млрд. рублей, а на покупку нескольких десятков новых машин для правительства - 0,5 млрд.?
В пересчете на людей: 7 рублей на каждого гражданина РФ, и примерно по 5 млн. рублей на чиновников в правительстве. Впрочем, суть ведь не только в размерах сумм, а в том, какие покупаются автомобили. Мне лично предлагается купить автомобиль не дороже 600 тыс. рублей, т.е. заведомо отказаться от приличной и безопасной комплектации, либо значительно переплачивать.
Правительство покупает себе несколько десятков импортных BMW 7ой серии, каждая их которых стоит более 5,5 млн. рублей. Большая часть функциональности в таких машинах ни для каких служебных обязанностей не нужна. Большая часть цены таких автомобилей - доплата за роскошь.
Машины класса премиум покупают себе за государственный счет далеко не только в правительстве. Достаточно написать на сайте http://www.zakupki.gov.ru в поиске слово BMW и сразу можно оценить масштабы. Это сотни лотов только на покупку, содержание и ремонт элитных автомобилей марки BMW! И все это за счет наших граждан.
Уважаемый Дмитрий Анатольевич, можете ли Вы рассказать для каких оперативных задач генеральной прокуратуре необходимы автомобили BMW 740Li с аудиосистемами из 8 динамиков, с Bluetooth, и жидкокристаллическими экранами для пассажиров? Зачем автомобиль BMW 745 LI нужен Государственному образовательному учреждению высшего профессионального образования "Северо-Кавказский государственный технический университет"? А ведь это лишь первые из попавшихся лотов на сайте Гос. закупок.
Конечно, можно утверждать, что BMW - отечественный автомобиль, ведь есть некоторая сборка в Калининграде. Только вот покупаемые модели в России даже не собираются. И этим точно нельзя объяснить покупку в разгар кризиса правительством Санкт-Петербурга целого автопарка из автомобилей Audi-A8, особая роскошь которых достигается "тканевой отделкой, вставками из кожи и ценных пород древесины". Вы можете привести какое-либо обоснование для мощности в 335 л.с или наличие древесины в автомобиле (без разницы уж, ценной или нет), кроме как личным желанием чиновников пользоваться роскошными вещами за государственный счет?
Не нужно быть великим математиком, чтобы подсчитать, что на эти цели наше государство ежегодно тратит миллиарды. Миллиарды только на то, чтобы небольшая группа чиновников могла жить в отвратительной по своей сути роскоши, в то время, как миллионы наших граждан живут в нищете.
Мой вопрос Вам, Дмитрий Анатольевич, текущее положение дел с закупками роскошных вещей за государственный счет укладывается в Ваше понимание такого термина, как "социальное государство"?
16.09.2009
Письмо третье
Уважаемый Дмитрий Анатольевич,
Вы пока что так и не ответили на два моих предыдущий письма, но я надеюсь, что эти письма когда-нибудь до Вас все-таки дойдут.
В этот раз я хочу написать о спорте. Точнее, начать с этой темы. В прошлом году замечательный футбольный клуб нашего города выиграл Кубок УЕФА. Это было знаменательное событие для отечественного футбола, люди радовались, праздновали победу ночью прямо на улице, а у кого-то хватило денег и времени съездить непосредственно на сам финал в Великобританию.
Я бы тоже хотел съездить, но достать билеты, сделать быстро визу, оплатить поездку и отпроситься с работы - не такое простое дело для простого человека. Поэтому пришлось смотреть трансляцию по интернету.
Но есть люди не простые, а чиновники. Для них никогда не будет существовать таких проблем. Перед матчем новостные ленты пестрили сообщениями о том, что "Валентина Матвиенко летит в Манчестер болеть за "Зенит".
Вот новость от РИА Новости.
А вот и с официального портала администрации Санкт-Петербурга.
Вы можете меня поправить, если я ошибаюсь, но мне кажется, что я понимаю все правильно. А именно: наш губернатор, ее помощники, охрана, спикер Заксобрания Петербурга Вадим Тюльпанов, несколько депутатов городского парламента, а так же некая целая "делегация Смольного", все дружно, за государственный счет отправились болеть за нашу команду в Великобританию. Не сомневаюсь, что бесплатный тур включает в себя билеты бизнес-классом в обе стороны, проживание в дорогостоящих отелях и питание, личный транспорт, VIP места на трибунах, фуршеты в честь победы и все прочее, необходимое для исполнения служебных обязанностей.
Сообщений о том, что губернатор уходит на короткий срок в отпуск и оставляет наш город без своего ответственного управления не было. Я правильно понимаю, что такие поездки оформляются как командировки, со всеми причитающимися доплатами не ниже установленных на законодательном уровне норм?
Поехала поболеть за Зенит и целая делегация от Газпрома. Наверное, они там были за счет самого Газпрома. Деньги, конечно, не бюджетные, но ведь в любом случае государственные. На эти же средства содержится и сам клуб Зенит, но это уже тема для отдельного письма.
Мой вопрос Вам, Дмитрий Анатольевич, когда в нашем социальном государстве простые граждане тоже смогут за государственный счет ездить по зарубежным странам и болеть за свои любимые футбольные команды? Или такие привилегии доступны только губернаторам, которых Вы нам лично назначаете и от которых мы при всем желании, как бы они не расходовали наши средства, избавиться все равно не сможем?
Как Вы думаете, сколько сотен или тысяч людей целый год платили налоги в Петербурге, чтобы оплатить из своего кармана поездку этим чиновникам? Я помогу Вам подсчитать, для этого Вам надо знать, что средняя зарплата в Петербурге 22-25 тыс. рублей, а цену поездки Вы должны узнать уже сами. Может быть эти люди предпочли бы съездить в отпуск лично, а не расходовать свои собственные налоги таким бездумным способом?
А может быть Вам, как и мне, кажется, что такие поездки - это коррупция? Что это нецелевая и потому преступная трата бюджетных средств? Что это расходование бюджетных средств в личных целях? Что это жизнь в бездумной роскоши за счет наших граждан? Что за такие поступки необходимо лишать должности, начинать расследование и передавать дела в суд?
Мне пока что кажется, что мне всего лишь кажется, а на самом деле, все совсем по другому и в этом есть какой-то тайный смысл. А что Вы думаете по этому поводу?
17.09.2009
Ответ: Борьба с коррупцией ничего не изменит?
Ответ: Борьба с коррупцией ничего не изменит?
Цитата:
Борьба с коррупцией ничего не изменит?
неверный постулат. Правильнее:
Борьба с коррупцией поднимет жизненный уровень борцов!
ЗЫ. Сомневающимся обращаться к ревизорам.
