Почему провалились полицейские реформы от Перу до Бангладеш
http://slon.ru
03.02.10
Стражей порядка в этой стране не больно-то уважают, и на то есть основания. Недавно двоих из них поймали в аэропорту на попытке контрабанды. Другой, как выяснилось, до смерти забил таксиста: не договорились об оплате. Один зашел в развлекательное заведение, приковал наручниками сотрудника и похитил $20 000. А другой содержал в столице массажный салон (на самом деле эскорт-службу), которым руководила его любовница.
Новый президент пообещал всерьез бороться со злоупотреблениями, но только в прошлом году объявил о реформах: будет ужесточен контроль, граждане смогут жаловаться на коррупцию, пройдет кампания по очищению правоохранительных органов. С 1 февраля 2010 г. глава столичного департамента внутренних дел ввел новые правила: все сотрудники должны будут представить выписку с банковского счета и распечатку телефонных переговоров. Скоро региональные, а затем и национальные выборы – нужно о чем-то рассказать избирателям.
Это не про Россию, а про Южную Корею – хотя большой разницы нет. И у нас, и у них с полицейско-милицейской коррупцией борются десятилетиями; и у нас, и у них – результат нулевой.
В 2009 г. о борьбе с коррупцией и в Корее, и в России заговорили так, как будто впервые заметили это явление. Глава полиции Сеула собирается отслеживать счета, телефонные переговоры, переписку и встречи сотрудников: вдруг они состоят в недозволенных отношениях с подпольными борделями, казино и прочими досуговыми фирмами? – а в России милиционеры будут подавать декларации об имуществе и проходить проверку на полиграфе.
Реформа полиции – популярное занятие для руководителей развивающихся и среднеразвитых (да, впрочем, и развитых) стран. И занятие это тем веселее, что обычно из этого ничего не выходит. Но не беда: лет через 8–10 можно начать все заново.
ВЗЯТКИ В ТЕЛЕВИЗОРЕ
В 2001 г. президент Перу Алехандро Толедо, правительство которого пришло на смену коррумпированному режиму Альберто Фухимори, пообещал гражданам радикально преобразить полицию и армию. Радикальней и вправду некуда: министром внутренних дел назначили журналиста Фернандо Роспильози, его заместителями – правозащитников Джино Косту и Карлоса Басомбрио. Но эти чуждые перуанской политике люди недолго продержались наверху и с самого начала не смогли выбить достаточно денег на свой проект. Пришлось работать партизанскими методами.
Партизанщина расколола полицейский корпус, состоящий из примерно 100 000 человек. Рядовым и сержантам новая политика, скорее, понравилась, как потом с ностальгией вспоминал Коста, поскольку им повысили зарплаты, выдали новую униформу, а вдовам и детям погибших при исполнении заплатили компенсации. Наем новых кадров поручили университету, чтобы избежать покупки постов. Открылся офис независимого полицейского омбудсмена, где нижестоящие могли жаловаться на вышестоящих, и новый департамент собственной безопасности: там каждый полисмен должен был работать в паре с гражданским сотрудником.
Правозащитники во главе министерства занимались и пиаром: случаи вымогательства взяток полицейскими они записывали скрытой камерой и транслировали по ТВ, вели и еженедельную телепередачу о реформе. Они вывели больше полисменов на улицы, а в Лиме создали образцовый участок: компьютеризированный, по-новому оснащенный. За два года доверие к полиции, по опросам, выросло с 14% до 24%.
Но подвели другие планы: реформаторы собирались отправить на пенсию множество генералов и полковников, учредить новые принципы продвижения по службе, основанные не на выслуге, а на заслугах. Старая гвардия эти планы саботировала, а в конце концов, добилась и смещения реформаторов. ТВ-эксперименты прикрыли, на тиражирование образцового участка не выдали денег, а через три года министром стал один из генералов. К тому же у полиции были и другие дела: душить протесты в сельских районах, бороться с террористами из Sendero Luminoso. Не до реформ.
В феврале 2009 г. новый министр внутренних дел Мерседес Кабаниллас объявила о полной реорганизации всей полицейской службы и о планах побороть коррупцию. Правозащитники потребовали от нового министра повысить зарплаты и прозрачность в полиции, а самое главное – добиться, чтобы граждане могли спокойно подать заявление в участке, не опасаясь, что их выгонят на улицу или попросят за помощь деньги.
РЕФОРМА ЧАСТНЫМИ РУКАМИ
За несколько лет до перуанских экспериментов полицию пытались реформировать в Бразилии. В стране около полумиллиона служителей закона, многие параллельно подрабатывают в частных охранных компаниях, которыми нередко управляют полицейские начальники. Взятки, убийства – нормальный образ действий бразильской полиции, о чем ежегодно сообщает Amnesty International.
В 1997 г. телеканал Globo, у нас известный «Рабыней Изаурой», показал несколько записей, на которых полицейские грабили и избивали задержанных. Потом по стране прошли акции протеста самих полицейских против низкой зарплаты и злоупотребления начальства. Их сдержала армия, но в правительстве появились мысли о реформе. Впрочем, каких-то фундаментальных перемен в полиции не произошло: ввели должности полицейских омбудсменов (такой пост появился еще в 1995 г. в Сан-Паулу), повысили зарплаты, выделили деньги на технику.
За реформу взялись несколько предпринимателей из Сан-Паулу, в том числе владелец Globo Роберто Мариньу, которые открыли некоммерческую организацию ISPCV (Instituto São Paulo Contra a Violência, «Институт по борьбе с насилием в Сан-Паулу»). Она подключилась к международной программе Crime Stoppers (колл-центр, который принимает и передает в полицию анонимные сообщения о преступлениях) и за несколько лет помогла раскрыть 9000 преступлений.
Предприниматели учредили награду Quality Award: ее получали те участки, которые лучше всего наладили свои внутренние процессы по системе Total Quality Management. ISPCV помогал ее внедрять, поддержал составление компьютерных карт преступности и центров мониторинга прав человека в крупных городах. За первые несколько лет программы преступность в Сан-Паулу сократилась, например, число убийств за 1999–2003 г. в городе упало с 52,1 до 39,2 на 100 000 жителей.
Идея частно-государственного партнерства казалась удачным решением (аналогичные организации работают в Индии, Кении, ЮАР). Но нельзя сказать, чтобы бразильская правоохранительная система сильно преобразилась. Декабрьский доклад Human Rights Watch сообщает, например, что полицейские Рио-де-Жанейро и Сан-Паулу только в уличных перестрелках убивают больше 1000 человек каждый год, и многие (если не большинство) из этих убийств – это замаскированные казни. Хотя в Сан-Паулу с этим чуть получше: на одного убитого приходится 348 арестованных, тогда как в Рио – 23 (в США – 37 000).
АРМИЯ ВМЕСТО ПОЛИЦИИ
В Мексике, как и в Корее, реформа полиции идет прямо сейчас. С прошлого лета президент Фелипе Кальдерон зачищает и федеральную, и местную полицию, которую и без того трясет уже много лет. Предыдущий президент Висенте Фокс выделил полицию общественной безопасности из министерства внутренних дел и начал объединять всех полицейских в одну структуру. Кальдерон перевел работников следственного агентства AFI в новую федеральную полицию, в начале лета заменил всех федеральных агентов таможенной службы на новых, более компетентных и образованных, а в августе начал проверять полицейских на предмет криминального прошлого, дурных привычек и т.д.
За три месяца тесты прошли 56 000 (из примерно 400 000) сотрудников полиции, 49% признаны непригодными к работе, 42% рекомендовано оставить. Президент утверждает, что даже в первые месяцы появились успехи: похищения в стране сократились на 20%.
Один из горячих сторонников Кальдерона, шеф полиции общественной безопасности Тихуаны Хулиан Лейзаола ведет реформу, прямо как войну. На Калифорнийском полуострове, где находится Тихуана, 89% прошедших тест полицейских признали негодными, хотя чистки там проводятся регулярно. Сам Лейзаола за 8 месяцев работы отправил 130 офицеров в тюрьму, 250 уволил, а 400 натренировал заново.
Шеф часто проверяет их лично, а тех, кого подозревает в коррупции, заставляет на виду у всех патрулировать перед отделением полиции. Многие, услышав эту угрозу, уходят сами. Покушения на жизнь Лейзаолы пока неудачны, а его подчиненных наркомафия убивает одного за другим, передавая угрозы прямо по полицейскому радио. Хотя подозреваемым в коррупции тоже не сладко: их содержат в армейских бараках, и родные утверждают, что там их пытают и выбивают признания.
Армия вообще играет ключевую роль в мексиканской полицейской реформе. Военные – главный источник рабочей силы: при Кальдероне в полицию общественной безопасности наняли 16 000 военных. Больше практически негде брать квалифицированные кадры. А еще армия Кальдерону зачастую заменяет полицию – как на время чисток, так и вообще в борьбе с наркокартелями. Многие боятся, что реформа закончится полным развалом полиции и засильем армии.
Не все реформаторские проекты – военизированные. Например, полицейский департамент города Чихуахуа модернизируется по вполне гражданским принципам. Он прошел аккредитацию в CALEA – это американская НКО, оценивающая качество работы правоохранительных органов по 460 критериям. В Чихуахуа обновили технику, ввели регулярные тренинги и снизили загрузку до 40 часов в неделю, отказались от традиционной ротации, когда полицейских все время перекидывают с одних улиц на другие. В результате и население оценивает работу полицейских несколько лучше, чем в целом по стране (6 против 5,5 из 10), 54% им доверяют.
Но денег на такие перемены в регионах обычно нет. В основном модернизация идет в федеральной полиции (около 10% полицейских): там внедряются и детекторы лжи, и декларации о доходах и имуществе, и единая база сотрудников. На региональном и муниципальном уровне этого пока нет, и можно, например, уволить коррумпированного полицейского, но он устроится на работу в другом городе. Не работают пока и антикоррупционные механизмы: центры, собирающие жалобы о злоупотреблениях полиции.
ИНСТРУКЦИЯ ПО ПЫТКАМ
К реформе Кальдерона есть и другие вопросы. Например, в прошлом году параллельно с чистками арестовали главу управления по борьбе с наркотиками, бывшего руководителя полиции общественной безопасности и еще несколько высокопоставленных полицейских: они получали от наркокартелей зарплату по $150 000 – 450 000 в месяц. Но некоторые оппозиционеры доказывают, что свидетельства вины руководителей сфабрикованы, а самое главное, что зачистка – это скорее промо-акция, призванная впечатлить соседей-американцев.
По программе Merida Initiative США выделяют деньги на борьбу с наркобизнесом в Центральной Америке, и главный их получатель – Мексика, которой обещано уже около $1,6 млрд. Однако к ноябрю 2009 г. Штаты реально выплатили только около $200 млн. Кальдерону нужно продемонстрировать решительность, чтобы получить остальное. Кроме того, более $70 млн выделяются специально на защиту прав человека, судебную реформу и борьбу с коррупцией, а очередной транш перечислят только после прекращения пыток подозреваемых (забавно, что полтора года назад появились видео, на которых именно американский инструктор учил мексиканского полицейского выбивать из подследственных признания).
Но когда перестройка навязана извне, больших успехов ждать нечего. Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев в декабре опубликовало доклад о полицейской реформе в Бангладеш, из которого видно, что держится она лишь на деньгах, выделяемых ООН и Великобританией. В бюджете этой нищей страны денег нет ни на преобразования, ни на то, чтобы нанять еще хотя бы 30 000 полицейских. Стражи закона, получающие $80-300 в месяц, находятся практически на самообеспечении: 97% граждан, сталкивающихся с полицией, сообщают о коррупции. Сами полицейские должности стоят от $1000 (констебль) до $28 000 (начальник участка в столице), поступление в полицейскую академию – около $30 000.
По программе ООН созданы объединение женщин-полицейских и офис внутреннего контроля, в котором работает около 400 человек. С 2007 г. они расследовали 17 000 случаев злоупотреблений. Еще одна инициатива ООН – полицейские участки нового образца, которые ориентированы не только на аресты преступников, но и на работу с жертвами, на поддержание безопасности в районе. В эти экспериментальные участки (их около десятка в столице) обращаются в 2 раза чаще, чем в в обычные, и местные жители в несколько раз реже жалуются на полицейскую коррупцию.
На местах уже хуже: правительство спешно организовало около 20 000 «форумов», где местные деятели и полицейские должны вместе работать на благо поселения, но толку от них мало. Или их используют в политических целях локальные администрации, или полицейские просто сваливают работу на активистов – приказывают им патрулировать, а сами идут домой.
Перемены в полиции не интересуют ни армию, без согласия которой в Бангладеш не может функционировать никакое правительство, ни премьер-министра Шейха Хасину. Хотя его партия «Лига Авами» во время выборов и обещала полицейскую реформу, пока никаких усилий, кроме скромных мер по программе ООН, не прилагается; полиция по-прежнему работает по закону 1861 года. Антикоррупционные меры, по оценке служащих ООН, продержатся лишь до тех пор, пока главный полицейский инспектор Нур Мохаммед будет сидеть на своем посту.
ИМПОРТ НЕ ВЫШЕЛ
Полицейские реформы по настоянию стран-доноров обычно заканчиваются не очень удачно, пишут и исследователи аналитического центра Foreign Policy Research Institute: в Сальвадоре, Ираке, Сьерра-Леоне, Восточном Тиморе и других странах попытки переделать полицию столкнулись не только с политическими и финансовыми, но и с культурными проблемами. Но FPRI все равно объясняет донорам, например, как перестроить полицейские силы Афганистана. Идеи все те же: нужно сосредоточиться на обучении достойных, образцовых полицейских, ориентироваться на безопасность граждан, а не государства, расширить контроль и ответственность местных политиков и граждан за работу полиции, и т.д.
Что интереснее, многие из тех мер, что сейчас предлагают международные организации развивающимся странам, и на самом Западе появились совсем недавно. Например, тесты на детекторе лжи одной из первых предложила чикагская Комиссия по честности в полиции в 1997 г. Да и вообще полную проверку прошлого кандидатов до недавних пор практиковали немногие страны, а за обучение полицейских этике до 1990-х годов всерьез не брались ни в Британии, ни в Штатах, ни, например, в Австралии.
Как западные правительства боролись с пытками, взятками, некомпетентностью полицейских в отсутствие этих чудодейственных институциональных рецептов? Да очень просто – отдавали эту борьбу на аутсорсинг судам, прессе, общественному мнению. Административные перестановки, структурные перемены в полиции были лишь надстройкой.
Антон Шириков
Ответить с цитированием
Сообщение от dt52
